Precatórios – Verbas de Natureza Vinculada – Orçamento Impositivo

Artigo publicado na Revista da OAB/PR – Cadernos Jurídicos n.º 40

Ao longo dos anos os governantes simplesmente descumpriram a determinação constitucional relativa
ao pagamento de precatórios judicias, realocando, sob o pretexto da necessidade de utilização destes
valores para a prestação de serviços públicos, os recursos inicialmente destinados àquela finalidade para
outras áreas. A atitude irresponsável acabou gerando um endividamento substancial que hoje
impossibilita o pagamento dos débitos na forma constitucionalmente prevista.
Diante deste lastimável quadro foi promulgada a Emenda Constitucional 62/2009 que, dentre outros
temas, estabeleceu duas alternativas para quitação dos precatórios vencidos mediante a adoção de
regime especial de parcelamento, que implica no pagamento do débito consolidado em um prazo de, no
mínimo, 15 anos.
Em sessão plenária realizada em 14 de marco deste ano o Supremo Tribunal Federal, no julgamento
ADIN n.º 4357, atendendo a legítimos interesses da sociedade, declarou a inconstitucionalidade da
denominada “emenda do calote”, tendo com um de seus fundamentos o respeito ao Princípio da
Moralidade Administrativa, além de consignar que a referida Emenda atentava contra cláusulas pétreas
da Constituição da República, tais como à garantia de acesso à Justiça, a independência entre os Poderes
e à proteção a coisa julgada, impondo aos credores da Fazenda Pública um aviltante regime de
parcelamento de dívidas judiciais.
Por maioria de votos o Plenário da Corte Constitucional reconheceu que a eternização das dívidas
judiciais dos entes públicos subvertia os valores do Estado de Direito, afrontando ainda a garantia do
livre e eficaz acesso ao Poder Judiciário e da razoável duração do processo, uma vez que ampliariam,
por mais de 15 anos, o cumprimento de decisões transitadas em julgado desfavoráveis ao poder publico.
A injusta ‘solução’ então apresentada pelo legislador por meio da Emenda declarada inconstitucional
não é inovadora, já tendo anteriormente sido promulgada a EC 30/2000 que prorrogou à época, pelo
prazo de 10 anos, o pagamento dos precatórios em atraso, demonstrando que as sucessivas ‘moratórias’
concedidas ao Poder Publico não eram mecanismos eficazes para a solução do crônico problema do
inadimplemento, mas ao contrário, contribuíam ao aumento do endividamento.
A recente decisão do Supremo Tribunal, inicialmente festejada pelos operadores do direito, exige uma
criteriosa e precisa avaliação, a fim de evitar que corramos o risco de retornarmos ao nefasto estado
vigente anteriormente a sua edição, quando os pagamentos de dívidas judicias permaneciam sob o
manto da discricionariedade dos governantes, que, dada a ausência de consequências ao
comportamento ilícito, usualmente optavam por simplesmente descumprir a ordem judicial,
postergando os pagamentos para as futuras gestões.
Como bem observado pelo Exmo. Ministro Ayres Britto, este crescente endividamento dos entes
públicos decorre em parcela muito maior do reiterado descumprimento das ordens judiciais
requisitórias de pagamento, do que propriamente da falta de recursos para o adimplemento,
asseverando que “para a maioria dos entes federados não faltaria dinheiro para o adimplemento dos precatórios, mas
sim compromissos dos governantes quanto ao cumprimento de decisões judiciais”.
Diante deste preocupante quadro torna-se imperiosa a busca de instrumentos eficazes visando garantir
o cumprimento das ordens judiciais e a forca obrigatória de seus comandos, como forma de garantir a
efetividade da tutela jurisdicional, pondo fim ao temerário brocardo do “ganha mas não leva”.
Nesse contexto, podemos encontrar na legislação infraconstitucional poderosos instrumentos para tal
finalidade. Tratam-se da Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Improbidade Administrativa.
O desvio ou malversação das verbas destinadas ao pagamento dos precatórios judiciais, dado seu
caráter estritamente vinculado, vinculação esta que decorre de expressa determinação constitucional,
poderá implicar na imposição de sanções a serem cominadas ao ente devedor, sem prejuízo da
responsabilização pessoal do administrador infrator, tudo isto visando garantir que tais verbas sejam
efetivamente empregadas conforme as exigências constitucionais.
A Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas
voltadas para uma gestão responsável, pressupondo a ação planejada e transparente por parte do
Estado, afim de que se previnam riscos e possam ser corrigidos desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas publicas, exigindo ainda sejam traçadas metas de resultados entre receitas e despesas, as quais
devem ser rigorosamente obedecidas, consoante dispõe em seu primeiro artigo.
Dentre as despesas que o Estado está obrigado a prever em seu orçamento anual estão suas dívidas
consolidadas, as quais, segundo o art. 30, §7º encontram-se os precatórios judiciais não pagos durante a
execução do orçamento em que houverem sido incluídos1
.
A vinculação das verbas públicas encontra-se disciplinada pelo art.8, § único da LRF.
“Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.
Tratando-se, portanto, os precatórios, de despesas com natureza estritamente vinculada, conforme
expressa determinação constitucional, não é facultado ao administrador publico optar ou não por
realizá-las. Uma vez previstas no orçamento deverão ser integralmente atendidas, vedando-se qualquer
desvio para atendimento de necessidades diversas.
Tal qual anteriormente afirmado, ao lado das sanções ao ente público devedor, dentre elas a vedação no
recebimento de transferências voluntárias da União ou Estados, nos termos do art. 25,§1º, IV, ‘c’ e art.
31, §º 1º e 2º da LRF2
, o agente público infrator poderá ser responsabilizado com fundamento na Lei
8429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), consoante se verifica em seus artigos 10, XI, e art. 11, I.
Neste sentido:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua
aplicação irregular;

1
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
2 Art. 25. § 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias:
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de
receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
Art. 31. I – estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita,
ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;
II – obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o
.
§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de
receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
Dentre as sanções cominadas ao agente que se encontram no art. 12 do citado diploma podemos citar a
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios.
A aplicação de sanções ao ente devedor, aliada a eventual responsabilização pessoal do agente infrator
não impede ainda a adoção de medidas reparatórias visando o atendimento do pagamento dos
precatórios judiciais, seja mediante o ajuizamento de Ação Civil Pública com escopo de se recompor a
rubrica orçamentária indevidamente utilizada para fim diverso da vinculação constitucional, seja
mediante o sequestro da verba publica nos termos dos art. 731 do diploma processual civil.
O sequestro, como medida de natureza executiva e não meramente cautelar, constitui uma exceção
constitucional à impenhorabilidade dos bens públicos visando a efetividade da prestação jurisdicional3
,
deve ser utilizado não somente nas hipóteses de desrespeito a ordem de preferência, como também
para os casos de falta de inclusão ou desvio das dotações a finalidades diversas a sua vinculação, ou seja,
ao pagamento dos precatórios judiciais.
Em suma, diante da imposição normativa constitucional, pode-se afirmar que não há liberdade ou
discricionariedade na alocação e destinação dos recursos dedicados ao pagamento dos precatórios,
cabendo à Ordem dos Advogados, juntamente com os demais entes da sociedade organizada, exercer a
fiscalização e exigir o cumprimento das garantias supremas, até que a nefasta “cultura do calote” seja
definitivamente extirpada da mentalidade de nossos governantes.

3 Luiz Rodrigues Wambier e Eduardo Talamini, Curso Avançado de Processo Civil, vol. 2, 11 ed. RT.